مركز پژوهشهاي مجلس جزئيات هفت ايراد قانوني ساختار حقوقي لايحه بودجه ۸۸ را كه در تناقض با اصول ۵۲، ۵۳ و ۵۵ قانون اساسي، قانون محاسبات عمومي، قانون برنامه و بودجه و قانون مديريت خدمات كشوري است، تشريح كرد.
در گزارش مركز پژوهشهاي مجلس كه فارس به نسخه اي از آن دست يافته ،آمده است: تهيه بودجه بر طبق قوانين و قواعد مشخصي صورت مي‌گيرد. اين قوانين و قواعد علاوه بر سازمان‌دهي اطلاعات بودجه، چگونگي مديريت منابع مالي و مسئوليت‌هاي محاسباتي مجريان را تعيين كرده و با تهيه آمارها و حساب‌هاي ملي نيز همخواني دارد.
به لحاظ حقوقي قوه مقننه، اولين معيار براي رسيدگي به بودجه توسط قانون‌گذار با موازين قانوني لازم‌الاجرا انطباق دارد.
بنابراين گزارش، لايحه بودجه سال ۱۳۸۸ داراي ساختاري مشابه لايحه بودجه سال ۱۳۸۷ كل كشور است. تطبيق ساختار لايحه بودجه با موازين قانوني نشان دهنده آن است كه به دلايلي از قبيل امكان تغيير مصوبات مجلس شوراي اسلامي در اجراي بودجه و عدم منظور كردن كليه دريافت‌هاي دولت در خزانه‌داري كل كشور، ساختار پيشنهادي با اصول پنجاه و دوم (52)، پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسي انطباق ندارد. همچنين ساختار كنوني داراي مغايرت‌هايي با قوانين كشور از جمله قانون محاسبات عمومي، قانون برنامه و بودجه، قانون ميريت خدمات كشور و … نيز دارد.
به رغم اصلاح موارد مزبور در مرحله رسيدگي به لايحه بودجه سال ۱۳۸۷، دولت بار ديگر در اجراي لايحه بودجه سال ۱۳۸۷ بر رويه قبلي خود تاكيد كرده است.
مركز پژوهشهاي مجلس ادامه داد، پيشنهاد مي‌شود تا مجلس شوراي اسلامي بر اين اساس دولت را موظف كند تا در چارچوبي كه مجلس مقرر مي‌دارد ساختار بودجه سال 1388 را اصلاح و در موعد معيني سند تفصيلي بودجه را به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند.
بر اساس اين گزارش، محورهاي اصلاحي ساختار بودجه عبارتند از:
۱ – در قسمت منابع، دولت موظف شود تا قبل از ارائه سند تفصيلي بودجه نسبت به اصلاح قوانين مرتبط اقدام كند.
۲ – اعتبارات دستگاههاي اجرايي كه داراي اساسنامه يا قانون تاسيس مصوب مجلس شوراي اسلامي هستند به تفكيك و برحسب برنامه جهت تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم گردد.
۳ – عناوين رديف‌هاي متفرقه بايد به صورت شفاف تعيين شود و اعتبارات رديف‌هاي متفرقه فاقد قانون اجازه خرج حذف شود.
در مقدمه اين گزارش آمده است: لايحه بودجه سال ۱۳۸۸ با ساختاري شبيه لايحه بودجه ۱۳۸۷ تهيه و به مجلس شوراي اسلامي تقديم شده است. هدف دولت در دو سال اخير اصلاح برخي از مشكلات بودجه‌ريزي كشور از جمله حذف قانون‌گذاري ضمن بودجه از طريق شيوه مرسوم تبصره نويسي و متمركز كردن اعتبارات طيف گسترده دستگاههاي اجرايي بخش عمومي بوده است. از جمله مشكلات عمده تبصره نويسي به شيوه رايج، كثرت قوانين و مقررات فاقد كيفيت لازم و گاه متعارض و داراي مدت اعتبار محدود، اخلال در نظام حقوقي و قانون‌گذاري كشور از يك سو و فراهم كردن زمينه براي غفلت مجلس از اصل ماموريت در ابراز راي به بودجه از سوي ديگر بود. ماده واحده لايحه بودجه سال 1388 كل كشور را (مانند سال قبل) فاقد تبصره به شيوه معمول سنوات تنظيم كرده است كه اين امر را مي‌توان يكي از نكات مثبت چارچوب لايحه پيشنهادي دولت دانست.
ابتكار دولت در اين باره اين است كه جز در مواردي استثنايي، عناوين رديف‌هاي درآمدي و هزينه‌اي را شفاف كرده و حكم كلي وصول و هزينه كردن را در ماده واحده آورده است. بدين ترتيب اولا، بر شفافيت رديف‌ها افزوده است؛ ثانيا مجلس را از ورود در جزئيات امور اجرايي كه وظيفه و اختيار دولت است، به درستي بازداشته است. البته چنان كه خواهيم ديد موضوع قانون‌گذاري حين بررسي لايحه بودجه منتفي نشده است.
از سوي ديگر با آنكه پرسابقه‌ترين و معتبرترين طبقه‌بندي بودجه‌اي، طبقه‌بندي بر مبناي جايگاه و مسئوليت‌هاي محاسباتي دستگاه اجرايي است اما وجود طيف گسترده‌اي از دستگاههاي اجرايي با ويژگي‌هاي حقوقي و ساختارهاي مديريتي متفاوت از علل عمده پيچيدگي مراحل بررسي و دشواري نيل به تفاهم در فرايند بودجه‌اي كشوراست. ضمن آنكه موجب گستردگي سازمان مديريتي و تشكيلاتي دولت و در نتيجه افزايش هزينه‌هيا پشتيباني وظايف بخش عمومي شده است. بر اين اساس اقدام دولت در اصلاح وضعيت رديف‌هاي بودجه‌اي و كاهش آنها به لحاظ اصول قابل دفاع است. در لايحه بودجه سال 1388 كل كشور، دولت همانند لايحه بودجه سال 1387، 39 دستگاه را به عنوان دستگاه اجرايي اصلي به رسميت شناخته و ساير دستگاه‌ها را ذيل اين 39 دستگاه تجميع كرده است.
بايد توجه داشت كه بحث بودجه بحث رابطه بين قواي اجرايي و قانون‌گذراي است. سازمان‌دهي و مديريت بحث بودجه تابع مستقيم ساختار سياسي و روابط بين قواي حاكمه است. برخي از كشورها تهيه وتصويب بودجه را يكسره به قانون‌گذار سپرده‌اند و دولت را مجري مصوبات شناخته‌اند، اما در اغلب كشورها – از جمله ايران تهيه بودجه از وظايف قوه مجريه است و قانون‌گذار از حقوق معيني در رسيدگي به بودجه برخوردار است. هر كدام از روش ها كه معمول باشد. تهيه بودجه بر طبق قوانين و قواعد مشخصي صورت مي‌گيرد. اين قواعد و قوانين علاوه بر سازمان‌دهي اطلاعات بودجه، چگونگي مديريت منابع مالي و مسئوليت‌هاي محاسباتي مجريان را تعيين كرده و با تهيه آمارها و حساب‌هاي ملي نيز همخواني دارد.
اين موارد در ايران هم داراي سابقه و مصداق‌هاي معيني است كه به خصوص در قانون برنامه و بودجه (مصوب 1351)، قانون محاسبات عمومي كشور (مصوب 1366) و قانون ديوان محاسبات كشور (مصوب 1361) ديده مي‌شود. اين قوانين در كنار قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تكاليف مشخصي را براي قوه مجريه تعيين كرده است.
1- بررسي موازين قانوني تهيه و تنظيم بودجه با لايحه بودجه سال 1388
۱ – ۱ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران اصول پنجاه و دوم، پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسي به طور مستقيم به بودجه و امور مالي كشور مربوط است.
طبق اين اصول: اولا مسئوليت تهيه بودجه ساليانه كل كشور با دولت است و مجلس شوراي اسلامي صلاحيت رسيدگي و تصويب آن را دارد.
ثانيا تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
ثالثا كليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌داري كل متمركز مي‌شود و همه پرداخت‌ها نيز در حدود اعتبارات مصوب و به موجب قانون انجام مي‌گيرد.
رابعا محدوده رسيدگي يا حسابرسي ديوان محاسبات كشور كليه حساب‌هاي وزارتخانه‌ها، موسسات، شركت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي است كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده مي‌كنند و معيار رسيدگي آن نيز اعتبارات مصوب اين دستگاه‌هاست.
دو ايراد قانون اساسي بودجه ۸۸
لايحه بودجه پيشنهادي سال ۱۳۸۸ در موارد زير اين اصول را نقض كرده است:
۱ – ۱ – ۱ در قسمت مصارف تفكيك برنامه‌ها صرفا ذيل 39 دستگاه به عنوان دستگاه اجرايي به دولت امكان مي‌دهد تا با استفاده از اختياران قانوني مانند ماده (79) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، اعتبارات دستگاههاي زير مجموعه را در طول سال تغيير دهد.
در حقيقت تعيين اعتبار مصوب دستگاه‌ها در اختيار هيئت وزيران خواهد بود.
اين رويه:اولا مغاير اصل پنجاه و دوم قانون اساسي است، زيرا ارقام بودجه توسط مسئولان 39 دستگاه مزبور تغيير خواهد كرد.
ثانيا مغاير اصل پنجام و سوم قانون اساسي است، زيرا پرداخت‌هايي انجام خواهد شد كه اعتبارات آن توسط مجلس شوراي اسلامي تصويب نشده است.
ثالثا مغير اصل پنجاه و پنجم قانوني اساسي است، زيرا مبناي نظارت تصميمات مسئولان دستگاه اجرايي است و ايرادهاي احتمالي ديوان محاسبات با تغيير مصوبات هيئت وزيران قابل رفع است.
۲ – ۱ – ۱. يكي از تفاوت‌هاي مهم لايحه بودجه سال 1388 نسبت به سنوات قبل منظور كردن ارزش نفت خام مصرفي در داخل كشور در سمت منابع بودجه است. لايحه فرض را بر تصويب لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها توسط مجلس شوراي اسلامي گذشته و در ذيل رديف‌هاي درآمدي، 85000 ميليارد ريال درآمد از اين محل پيش‌بيني كرده است. نكته مهم آنكه رقم مزبور كل ارزش فروش نفت خام در داخل كشور نيست بلكه تنها 25 درصد آن است.
اين امر در مغايرت با اصل پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسي است. زيرا بدين ترتيب اولا كليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌داري كل متمركز نشده است و ثانيا ديوان محاسبات قادر به رسيدگي يا حسابرسي تمام دريافت‌ها و پرداخت‌هاي دولت نيست.
۵ ايراد قانوني ديگر لايحه بودجه ۸۸
۲ – ۱. قوانين و مقررات مالي
بودجه كل كشور بايد طبق مقررات قانون محاسبات عمومي و با رعايت قانون برنامه و بودجه تهيه شود. لايحه بودجه پيشنهادي در موارد متعددي مغاير مقررات اين دو قانون است، از جمله:
۱ – ۲ – ۱ اصلي و فرعي كردن دستگاههاي اجرايي و در برخي موارد چيدمان سليقه‌اي برخي دستگاههاي ذيل دستگاههاي ديگر مغاير با قوانين تاسيس آنها و به نوعي ابطال مصوبات مجلس شوراي اسلامي است. زيرا تغيير وابستگي دستگاه‌هايي كه تاسيس آنها به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است نيازمند قانون است.
۲ – ۲ – ۱ طبق ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومي كشور بودجه هر يك از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي و واحدهاي وابسته به آنها بايد به طور كامل و جداگانه در بودجه كل كشور درج شود. در حالي كه اعتبارات دستگاههاي زير مجموعه به تفكيك برنامه براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم نشده است.
۳ – ۲ – ۱ طبق ماده (۵) قانون مديريت خدمات كشوري دستگاههاي اجرايي شامل كليه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتي، موسسات يا نهادهاي عمومي غيردولتي و …. ست (بند «11» ماده (1) قانون برنامه و بودجه نيز تعريف مشابهي دارد) اين در حالي است كه لايحه پيشنهادي دولت تنها 39 دستگاه را به عنوان دستگاه اجرايي به معناي امكان تغيير اعتبارات مصوب دستگاههاي زير مجموعه توسط دولت است. زيرا ماده (79) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت امكان افزايش و كاهش اعتبارات هر برنامه را مشروط بر آنكه در جمع اعتبارات دستگاه اجرايي تغيير حاصل نشود مجاز مي‌داند. با توجه به طبقه‌بندي لايحه پيشنهادي، اين حكم امكان جابه‌جايي اعتبارات بين دستگاههاي «زير مجموعه» را به وجود مي‌آورد. به عبارت ديگر با جابجايي اعتابارات بين برنامه‌ها به وسيله 39 دستگاه اجرايي امكان تغيير در اعتبارات دستگاههاي زير مجموعه نيز وجود دارد. بنابراين ساختار جدول اعتباري به گونه‌اي است كه دولت را مجاز خواهد كرد تا اعتبارات مصوب دستگاه‌ها را تغيير دهد.
۴ – ۲ – ۱ ماده (۱۹) قانون برنامه و بودجه حاكي از آن است كه بودجه مصوب به كليه دستگاههاي اجرايي جهت اجرا ابلاغ خواهد شد و در اجراي بودجه دستگاه اجرايي مكلف است براساس شرح فعاليت‌ها و طرح‌ها كه بين دستگاه‌و سازمان (برنامه و بودجه سابق) توافق شده است در حدود اعتبارات مصوب عمل كند.
طبق مفاد ماده واحده لايحه بودجه سال ۱۳۸۸ و با تغيير تعريف دستگاه اجرايي اولا بودجه فقط به ۳۹ دستگاه ابلاغ خواهد شد و بودجه ساير دستگاه‌ها در نهايت به وسيله دولت به تصويب خواهد رسيد و ثانيا 39 دستگاه مزبور با معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي (كه در صلاحيت حقوقي آن به عنوان دستگاه مستقل و جايگزين سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور ترديد است) موافقت نامه مبادله مي‌كنند و سپس دستگاههاي اجرايي با دستگاههاي تابعه موافقت نامه مبادله خواهند كرد.
۵ – ۲ – ۱. بودجه ريزي فرايند چهار مرحله شامل تهيه، بررسي و تصويب اجرا و نظارت است. احكام ماده واحده و ساختار جداول منابع و مصارف لايحه بودجه ۱۳۸۷ به گونه‌اي است كه بر مراحل اجرا و نظارت تاثير خواهد گذاشت. قوانين موضوعه كشور نحوه ابلاغ بودجه به دستگاههاي اجرايي و مبادله موافقت نامه (ماده (19) قانون برنامه و بودجه)، تخصيص اعتبار به دستگاه‌ها (ماده (30) قانون برنامه و بودجه) و نحوه نظارت عملياتي ماده 34 قانون برنامه و بودجه) و نحوه نظارت مالي (ماده (31) قانون محاسبات عمومي) و …. را تعيين كرده است چارچوب پيشنهادي، قوانين مزبور را تحت تاثير قرار داده و فرايند پيش‌بيني شده در قانون غيرقابل اجرا خواهد بود. بدين ترتيب فرايند اجراي بودجه مختل مي‌شود يا اجراي بودجه حسب سليقه مسئولان اجرايي و با تهيه دستورالعمل‌هاي داخلي انجام خواهد شد.
مجلس شوراي اسلامي به هنگام بررسي و تصويب بودجه سال ۱۳۸۷ كل كشور با عطف توجه به نكات فوق تغييراتي را در ساختار لايحه بودجه مدنظر قرار دارد و در قانون بودجه سال ۱۳۸۷ به ترتيب زير عمل نمود:
– با توجه به انكه روش به كار گرفته شده براي حذف تبصره‌ها در سمت منابع (يعني اصلاح عناوين رديف‌هاي درآمدي) معضل قانون‌گذاري ضمن بودجه را رفع نمي‌كرد، لذا دولت در بند 9 ماده واحده قانون بودجه موظف شد تا پايان شهريور ماه با اصلاح قوانين مرتبط جوازهاي قانوني را براي وصول درآمدهاي خود اخذ كند تا بدين ترتيب زمينه حذف واقعي تبصره‌هاي بودجه براي سنوات آتي نيز فراهم شود. دولت ضمن عدم انجام تكليف مزبور در قانون بودجه سال 1387، لايحه بودجه سال 1388 را نيز با همان شيوه سال قبل ارائه داده است.
به منظور قانونمند كردن رديف‌هاي بودجه‌اي با معيارهاي زير تعداد رديف‌هاي مستقلي بودجه‌اي از 39 رديف اصلي در لايحه به 262 رديف افزايش يافت (تعداد دستگاه‌ها و رديف در قانون بودجه سال 1387، حدود 7 هزاردستگاه بود).
تمام دستگاه‌هايي كه داراي قانون تاسيس بوده و يا اساسنامه آنها به تصويب مجلس شوراي انقلاب يا شوراي عالي انقلاب فرهنگي رسيده است (مگر آنكه طبق قانون تاسيس يا اساسنامه دستگاه مزبور داراي شخصيت حقوقي مستقل نبوده يا داراي استقلال مالي نباشد)،
– دستگاههاي مندرج در قانون اساسي
– نهادهاي زير نظر مقام معظم رهبري
– دانشگاه‌هاي وابسته به وزارت علوم، تحقيقات و فناوري و وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي
بدين ترتيب مقرر بود كه در مورد اين ۲۶۲ دستگاه بودجه مصوب جهت اجرا ، مستقيم به آنها ابلاغ و با سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور موافقت‌نامه مبادله كنند (ماده (19) قانون برنامه و بودجه) و تخصيص اعتبار نيز مستقيماً به آنها صورت گيرد (ماده (30) قانون برنامه و بودجه) (بند «20» ماده واحده قانون بودجه).
به رغم اقدامات هيئت تطبيق مصوبات و مجلس شوراي اسلامي در اعلام مغايرت ضوابط اجرايي بودجه سال ۱۳۸۷ با قانون بودجه سال ۱۳۸۷ و ساير قوانين كشور، در مرحله اجراي بودجه، دولت عيناً لايحه بودجه سال ۱۳۸۷ را مدنظر قرار داد و بر آن اساس عمل شد. لايحه بودجه سال ۱۳۸۸ نيز بدون توجه به نقطه نظرات قوه مقننه همانند لايحه بودجه سال ۱۳۸۷ تنظيم شده است.
مركز پژوهشهاس مجلس در نتيجه‌گيري آورده است: بررسي تطبيقي موازين قانوني تهيه و تنظيم بودجه با لايحه بودجه سال 1388 نشان‌دهنده آن است كه اولاً در مواردي اصول پنجاه و دوم (52)، پنجاه و سوم (53) و پنجاه و پنجم (55) قانون اساسي نقض شده است. ثانياً بودجه كل كشور طبق موازين قانون محاسبات عمومي و قانون برنامه و بودجه تهيه نشده است. ثالثاً به مقتضيات مديريت مالي كشور توجه نشده است. نتيجه چنين امري عبارت است از:
۱. واگذاري اختيارات قوه مقننه به قوه مجريه از طريق حذف اختيارات قوه قانون‌گذاري.
۲. احتمال بروز اغتشاش مالي و گسيختگي غيرقابل ترميم اطلاعات مديريت بخش عمومي كشور.
4 پيشنهاد مركز پژوهشها
با توجه به مراتب مزبور ساختار بودجه سال ۱۳۸۸ كل كشور به لحاظ قانوني داراي اشكالات جدي است. همان‌گونه كه در گزارش شماره 1 مركز پژوهشها ( به شماره مسلسل 9487) درباره لايحه بودجه 1388 توضيح داده شد، منابع و مصارف لايحه بودجه نيز داراي ساختاري ناسالم است. با توجه به نكات فوق تصويب كليات بودجه به شكل فعلي به لحاظ كارشناسي با دشواري همراه است. در اين صورت توصيه مي‌شود تا براساس راهبردهاي معيني دولت را مؤظف كند تا ساختار بودجه سال 1388 را براساس تكاليف قانوني اصلاح و در موعد معين سند بودجه تفصيلي را به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند. محورهاي اصلاح ساختار بودجه به شرح زير است:
۱. در سمت منابع
با توجه به اينكه روش به كار گرفته شده براي حذف تبصره‌ها در قسمت منابع (يعني اصلاح عناوين رديف‌هاي درآمدي) به رغم داشتن محاسني كه برشمرده شد، معضل قانون‌گذاري ضمن بودجه را رفع نمي‌كند. لذا دولت بايد موظف شود تا قبل از ارائه سند تفصيلي بودجه نسبت به اصلاح قوانين مرتبط اقدام كند.
۲. در سمت مصارف
اعتبارات دستگاههاي اجرايي كه داراي اساسنامه يا قانون تأسيس مصوب مجلس شوراي اسلامي هستند، به تفكيك و برحسب برنامه و طي رديف‌هاي مستقلي جهت تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم شود.
مصارف دستگاههاي اصلي و زيرمجموعه و دستگاه اجرايي برحسب برنامه لايحه، متناسب با تغيير فوق اصلاح شود. بدين ترتيب اعتبارات دستگاه‌هايي كه داراي اساسنامه يا قانون تأسيس هستند در رديف‌هاي مستقل و به عنوان دستگاههاي اجرايي به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد. اعتبارات ساير دستگاه‌هايي كه داراي اساسنامه يا قانون تأسيس مصوب مجلس شوراي اسلامي نيستند به عنوان واحدهاي تابعه حسب مستندات قانوني مأخذ تأسيس آنها، ذيل دستگاههاي اجرايي ذي‌ربط قرار گيرند.
عناوين رديف‌هاي متفرقه بايد به صورت شفاف تعيين شود و اعتبارات رديف‌هاي متفرقه فاقد قانون اجازه خرج، حذف شود.
منبع: خبرگزاری فارس
